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【研究園地】PPP愿景:在“公平+效率+活力”中克難而進

2020-01-02

PPP在中國興起于上世紀80年代中期,到目前已經歷了五個發展階段。自最初的探索、試點到2003年建設部大力推廣,PPP迎來首個上升期,并呈現出明顯的市場經濟業態;2008年國際金融危機發生,對PPP造成了極大沖擊;PPP再一次迎來高潮出現在黨的十八大以后,2014年以來,中央政府以化解地方債務風險、解決新型城鎮化建設融資問題、推動財政體制和投融資體制改革以及推進國家治理現代化為主旨來推動PPP,PPP進入到全面普及的第五階段。

2018年,伴隨著財辦金〔2017〕92號文件、國資發財管〔2017〕192號文件、銀發〔2018〕106號資管新規對PPP項目入庫、投資、融資端的全面收緊,PPP再次遇冷。2018年下半年,有關政府部門對相關政策的制定和執行情況進行反思,PPP又得到了政策支持,但有關各方畏縮不前,使得PPP面臨生存危機。

在當前形勢下,必須清醒地認識到,PPP不是一個毫無瑕疵的最優政策,但幾十年的實踐證明,相比其他政策而言,它是負面作用最小的。因此,深刻認識中國式PPP的愿景與使命,并堅定不移走中國式PPP發展道路是我國經濟高質量發展的必然選擇。

PPP模式有四大優勢

在筆者看來,PPP模式有助于創新公共服務供給方式,降低政府財政壓力,提高基礎設施及公共服務的供給能力與供給質量。

一是通過PPP抑制政府盲目投資沖動,提高政府科學決策水平。相比其他政府投資工具,PPP因落地慢、落地難一直飽受詬病。但在重大基礎設施投資決策環節,這種“慢”的背后,是在項目沒有政府信用擔保的情況下,社會資本和金融機構對項目必要性、合理性、可行性進行了層層論證和審核,這恰好說明PPP能夠利用市場機制將社會資本和金融機構引入到決策機制中,從而有效抑制地方政府非理性的投資沖動,過濾掉大量非理性決策的形象工程,減少了政府決策失誤的可能性,有效防范財政支出風險。

二是引入社會資本的資源,有效擴大公共產品的供給數量,形成新的供給方式。適度超前的公共基礎設施對經濟、社會和民生的保障作用是顯著的。一方面,PPP模式能夠有效引入央企和國企以及與之相配套的金融機構的資源,彌補當期預算資金的不足,形成新的基礎設施和公共服務的供給方式;另一方面,通過財政承受能力論證可有效控制PPP的投資規模,使其不會超越政府未來的財政支付能力,避免了政府債務風險累積。

三是充分調動市場主體的市場化、專業化、規?;瘍瀯?,提高基礎設施及公共服務的供給質量與供給效率。依靠市場化的競爭機制,PPP有助于打破地方行政性市場壟斷,有助于消除政府與企業合作過程中在服務定價和風險分擔方面的信息不對稱,充分挖掘市場主體的潛力,爭取更有利于政府的合作條件;依靠合作方的專業化優勢,充分調動社會資本創新能力,開發項目的新型經營模式,實現資源優化配置與項目效益的最大化利用;利用央企和跨區域國企的規?;瘍瀯?,可及時共享行業發展信息并實現技術進步,有效降低單個項目的建設運營成本。

四是充分發揮政府優勢,轉變政府職能,提升政府治理能力現代化。在PPP模式下,政府與市場的邊界進一步明晰,政府不再是項目投融資-建設-運營的直接負責單位,而是重歸公共利益的代表者和監管者角色,將更多的精力放在項目決策、投資人選擇、合同管理、績效考核、項目監管之上,政府自身的治理能力也將相應得到提高。依靠契約這一工具,政府將有能力整合各類資源,有效保證當地基礎設施及公共服務的高質量供給,有機結合政府宏觀調控與市場調節的雙重效能,打造現代化行政管理模式,管出公平、管出效率、管出活力。

PPP模式的契約精神將得到傳承

PPP經過多年推廣,適用范圍從傳統的市政公用、交通、環保等領域全面擴展到農林、教育、文體、城市綜合開發、旅游、能源等領域,累計投資額達到13.6萬億元左右。PPP的應用范圍之廣、規模之大,意味著我國政府和社會資本合作發生了從量到質的變化,不再僅僅是進入中國時的一種項目層面的融資工具,近年來已經上升到國家的宏觀經濟政策,未來PPP仍將繼續前行,并且在前行的過程中逐漸鞏固國家治理理念。

將來,政府的各項事業無論是否以“PPP”的面貌呈現,經過近幾年PPP訓練的各種專業人才包括公務員都將把PPP蘊含的運作方式、監管體系、契約精神貫徹和傳承下去,PPP模式對我國國家治理體系、治理結構、治理能力與治理方式將帶來深遠的影響。

第一,PPP成為實現國家治理現代化的重要推手。PPP自進入中國后到2013年這一階段是一種投融資模式,2014年以來的大規模發展使PPP上升為經濟政策,未來其將進一步變成國家治理理念,并將全面深刻地影響我國的投資體制、預算管理體制、采購管理體制以及行業監管體制。

第二,PPP成為提供公共產品和服務的高質量發展方式。在供給側,PPP以市場化為導向,通過建立全國統一的開放市場,引入社會資本和金融機構等市場化力量的競爭,打破了原有的行政壟斷壁壘,擴大基礎設施和公共服務的有效供給。在需求側,PPP充分發揮市場在配置資源中的決定性作用,抑制地方政府盲目投資沖動,通過市場選擇倒逼地方政府提升項目決策論證質量以及公共產品的建設和運營質量,有效控制成本。

第三,PPP成為國有企業轉型升級的動力源泉。PPP為央企基于全國市場實現規?;?、全產業鏈化乃至國際化的戰略轉型提供了豐厚的土壤,并為后基礎設施時代央企的長期可持續發展創造了條件。假以時日,中國將培育出一大批世界級的基礎設施企業。此外,PPP還為探索國企的混合所有制改革開辟了一條路徑,聯合體參與PPP項目競爭成為常態,而多數聯合體都是由不同所有制企業所組成,這種混改的模式有效實現了各方的強強聯手、優勢互補,具有頑強的生命力。

第四,PPP成為金融業以市場化方式服務基礎設施投融資的助力器。PPP鼓勵項目融資,這迫使金融機構必須管控風險,加強自身能力建設,不再依賴政府信用進行決策,而是有效整合項目信息判斷項目盈利能力及還款能力,主動識別和管理項目風險,實現從政府信用到項目信用的轉變,真正通過市場機制強化金融業風控,減少系統性金融風險發生的可能性。

第五,PPP成為提高政府專項債券使用效率的好幫手。目前,PPP與地方政府債券包括專項債是地方政府基礎設施投融資僅存的合規方式。PPP和專項債可以實現有效結合,PPP對接真實的市場主體,一旦專項債和PPP結合,將專項債資金用于PPP項目的政府方出資或通過政府轉貸的方式用于PPP項目的融資,那么專項債對項目現金流的預測就必須得到社會資本、項目融資方的共同認可,這能倒逼專項債資金的使用更加合規、高效。

第六,PPP成為相關行業全面提升專業能力的帶動者。PPP項目的全生命周期涉及諸多咨詢服務機構,從前期的規劃顧問、工程技術咨詢顧問、財務顧問、造價顧問、法律顧問、采購代理機構到后期的監理單位、審計機構、合同管理顧問、績效管理顧問等,PPP監管的高標準、透明化也將對相關第三方機構的專業能力和服務質量提出更高的要求。

對PPP完善與優化的建議

為達成PPP愿景,充分發揮PPP優勢,需要正確認識PPP、真正理解PPP,按照PPP的邏輯去執行PPP項目。筆者認為,結合當下中國PPP實踐,PPP的實施還應當從以下幾個方面去加以完善:

一是加強國有企業監管。國有企業相較于民營企業而言,其與政府之間有著天生的“血緣關系”,也就意味著國有企業在地方政府面前更容易得到偏愛,更享有議價權。因此,在促進我國國有企業做大做強的同時,有必要進一步強化公平競爭的選擇機制,加強對服務質量、服務普惠性和服務價格的監管,完善項目合同格式條款,加強項目信息公開,并落實反壟斷監督職責,力求為PPP創建一個穩定、公平、透明、開放的營商環境。

二是實現市場充分競爭。眾多PPP項目實踐證明,只有競爭才能帶來效率。對于政府來說,應當消除地方保護,給予國有企業、民營企業、外資企業同臺競爭的空間,綜合考慮企業專業資質、技術能力、管理經驗和財務實力等因素合理設置社會資本的資格條件及評審因素,通過市場競爭實現PPP的初衷。

三是因地制宜保持政策彈性和穩定性。目前我國仍采用10%的財政承受能力作為統一紅線,其初衷在于防范財政支出風險,但10%的上限是否能使各地區財政支出風險與PPP投資增長間的平衡達到最優值得商榷??傮w來說,PPP政策的制定應盡量避免一刀切式的粗放行政管理,要賦予政策執行的彈性,給予PPP參與者因地制宜優化的空間,發揮市場的機制和作用;政策制定者要保證政策的穩定性,并明確建立“法不溯及既往”的政策執行原則,以維護合理的市場預期;政策的執行者也應當靈活理解政策條文,始終把握好政策執行力度,以政策目的為導向指導項目實踐。

四是要加快價格和收費制度改革。PPP項目多為公益性項目,具有效益外溢的特征,將一部分外部效益內置化是改革的必然方向,否則PPP將陷入不可持續的困境。目前,價格機制是扼住PPP項目成敗乃至行業發展潛力的關鍵因素。筆者建議,應按照“社會資本方盈利而不暴利”的原則積極而穩妥地推動公用事業和公共服務的價格機制改革,向社會資本釋放明確的市場預期,調動社會資本參與公用事業的積極性,提高PPP模式的可持續性。唯有如此,原本沒有收益的項目才能轉變為對社會資本和金融機構有吸引力的項目,PPP才能實現真正的項目融資,股權投資者將不請自來,繁榮的資產證券化市場也將指日可待。

(作者單位:北京大岳咨詢公司)





來源: 中國經濟導報-中國發展網
作者:金永祥 宋雅琴 瀏覽次數:
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