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焦小平:PPP改革任重道遠 —— 在北京大學2019“全球PPP50人”論壇第二屆年會上的主旨演講

2019-11-15

焦小平 

財政部PPP中心黨委書記、主任

2019年11月12日


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尊敬的辜勝阻副主席,樓繼偉會長,史耀斌主任,郝平校長,高培勇副院長,各位嘉賓,女士們,先生們:


大家上午好!非常高興參加2019“全球PPP50人”論壇第二屆年會。經過五年改革,PPP已成為公共服務的重要供給方式,項目覆蓋十九個行業,中國已成為全球最大的PPP市場。在PPP高質量發展新階段,如何進一步發揮PPP改革在推進國家治理現代化、全面深化改革、建立現代財政制度中的作用,我談兩點認識。


一、PPP改革的基本理論邏輯


PPP改革是一項系統綜合性改革,而不僅僅是一種項目融資機制。上世紀70年代,英國開始運用PPP模式解決政府預算不足而造成公共服務供給短缺和質量問題;90年代世界銀行開始推廣PPP項目融資模式。2013年底,我國借鑒國際經驗,立足本國國情,自上而下系統推進PPP改革。由于PPP模式首先在市場化、法治化程度較高的經濟體運用,而且主要以項目融資形式出現,因此,給人先入為主的印象是,PPP模式主要是一種解決政府預算不足的投融資手段,而其市場化改革核心要義往往被掩蓋和淡化。


中國PPP改革拓展豐富了傳統PPP模式的內涵和運用,特別是在我國轉型發展的新階段,其促進政府治理模式轉型的意義要遠大于項目融資的作用,可謂源于此而不止于此。其改革的基本邏輯是打破傳統政府壟斷供給模式,引入市場競爭機制,增添了供給新動力,提高了供給質量和效率,解決了傳統模式供給不足、品種不豐富、質量不高等問題,屬于供給側結構性改革范疇。


從理論上講,PPP改革和上世紀80年代農村土地承包責任制、90年代城市國企改革是一脈相承的,是中國社會主義市場經濟體制改革的一部分;而與上述兩項改革不同的是,因為政府是公共服務的供給人,PPP改革把政府作為一類改革主體納入到了改革當中,刀刃向內,在政府自己的“一畝三分地”上進行改革。有人說PPP改革像舊城改造,涉及政府、市場主體和社會公眾等多方利益的調整和再造,改革的廣度、深度和難度會更大。


黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度  推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》指出,“我國國家制度和國家治理體系具有多方面的顯著優勢”,其中一項就是“把社會主義制度和市場經濟有機結合起來,不斷解放和發展社會生產力的顯著優勢”。PPP改革打開了各類社會資本進入公共服務領域的大門,發揮了市場在資源配置中的決定性作用,更好發揮政府作用,激發了市場活力和社會創造力,充分調動了社會各方面的積極性,實現了集中力量辦大事,豐富了公共服務供給,讓人民實實在在感受到改革創新成果的獲得感和幸福感。


二、PPP改革與建立現代財政制度


黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出,“財政是國家治理的基礎和重要支柱?!秉h的十九大報告指出,要“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度,全面實施績效管理?!?/p>


PPP改革在建立現代財政制度中起到了保障和促進作用,主要體現在提高積極財政政策質量和完善創新預算管理上,目標是優化資源配置、完善宏觀調控、推動高質量發展。特別是在當前大規模減稅降費的同時,又要保持較高財政支出強度的形勢下,PPP改革在穩增長、調結構、強績效、防風險、優環境等方面的支撐作用尤為明顯。下面從五個方面做進一步解釋。


第一,逆周期騰挪更大發展空間。PPP模式通過平滑項目全生命周期的財政支出責任,既解決了當期急需上馬項目投資不足問題,又可以提高中長期財政預算的可承受可持續性,實現了代際公平負擔。


第二,統籌合作解決結構性供給不足。在財政收入增長放緩的形勢下,要統籌政府和市場兩種資源,特別是要通過統籌財政預算、存量資產和經營性商業資源等,撬動更多社會資本投資公共服務補短板項目,增加發展新動力。PPP模式通過契約方式對政府和社會資本合作的權責進行合理分配和安排,達到互利共贏目的,提高了社會資本長期投資的積極性。比如,產業園區綜合開發模式,通過政府市場統籌整合創新,實現了產業發展、城市興旺和財政增收的目標。


第三,把財政績效放在更優先位置。在當前財政收支缺口加大的情況下,財政績效管理是一種結構性增收手段。在項目管理層面,PPP模式通過物有所值評價、財政承受能力論證、風險分配、績效付費和全生命周期管理等工具,把財政績效管理落到實處,實現少花錢、多辦事、辦好事的目的,從機制上解決傳統分散分治模式不能解決的項目預算控制難、質量控制難和結果控制難等問題。


第四,守住規范防風險的底線。積極的財政政策必須要有度,這樣才可持續。PPP模式是在新《預算法》實施后的一項“開前門、堵后門”的積極財政政策,但對各級政府PPP項目未來財政支出責任總量設定了一個限額控制,就是10%財承管理紅線,從機制上解決了風險控制問題。


PPP項目財政支出責任對財政可持續發展的影響包括兩個方面:一是積極影響:PPP通過打破壟斷、引進競爭,導入項目績效管理機制和工具,實現了高質量增長和厚植發展勢能的目的,進一步打開和夯實了財政未來增收的空間和基礎。二是不利影響:如果對PPP項目財政支出責任沒有限額控制,財政中長期預算平衡將會受到沖擊;如果沒有嚴格監管和信息披露,PPP模式可能泛化異化為一種粗放發展的融資手段。因此,我們一定要按照“盡力而為、量力而行”的原則,旗幟鮮明支持規范PPP項目發展,毫不手軟打擊偽PPP項目,揚善懲惡兩手都要硬,絕不能讓“劣幣”沖擊市場。


第五,政府要帶頭優化營商環境。在PPP模式中,社會資本投資的是地方發展的美好未來,政府踐諾履約是穩定社會資本投資預期和信心的關鍵。目前一批PPP項目已進入了運營付費期,凡是依法合規、社會資本按合同約定達到績效評價標準的,政府一定要按合同約定付費。從目前的統計數據看,凡是政府講信用、營商環境好的地區,社會資本對投資收益率要求普遍低于全國平均水平。這說明地方政府信用市場定價機制已發揮作用。此外,PPP項目合同長達幾十年,跨及幾個經濟周期,在項目執行過程中,如果市場等發生大的變化,合同雙方友好協商調整合同部分內容也是一種正?,F象。


PPP改革是推進國家治理體系和治理能力現代化的一項舉措,是助力建立現代財政制度的一項改革創新實踐,是一項長期要做好的工作,任重道遠,需要大家共同努力。


謝謝大家!



來源: 北大PPP研究中心
作者:本站編輯 瀏覽次數:
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